Om het stikstofprobleem op te lossen, moet Nederland de uitstoot van stikstof in 2030 hebben gehalveerd en tegelijkertijd moet serieus werk worden gemaakt van natuurherstel. Dit is een resultaatverplichting en geen streven. De vrijblijvendheid moet eraf, aldus het Adviescollege Stikstofproblematiek. Het behalen van de natuurdoelen en de reductie van stikstofuitstoot moeten wettelijk worden vastgelegd.

Dat is de hoofdlijn van het eindadvies ‘Niet alles kan overal’, op 8 juni 2020 is gepresenteerd in Nieuwspoort. Na afloop van de perspresentatie is het eindadvies door de voorzitter van het Adviescollege, Johan Remkes, overhandigd aan minister Carola Schouten van LNV.

Lysias heeft als secretaris van het Adviescollege het proces gecoördineerd, onderzoek gedaan en in samenspraak met de collegeleden het eindadvies opgesteld. Het team van Lysias, bestaande uit Carla de Rie, Piet Vriend, Magdeleen Sturm en Yoram Poot, is trots op het eindresultaat en op de bijdrage die Lysias heeft kunnen leveren aan oplossingen voor dit maatschappelijk relevante vraagstuk.

Het eindadvies ‘Niet alles kan overal’ is in lijn met de eerdere adviezen van het Adviescollege: het korte-termijnadvies ‘Niet alles kan’ van september 2019, het advies ‘Bemesten en beweiden in 2020’ van december 2019 en het advies voor de Luchtvaartsector van januari 2020.

In de presentatie van het eindadvies zijn de volgende elementen naar voren gebracht.

Corona heeft het stikstofprobleem níet opgelost

Voorzitter Remkes stelt dat onder de huidige coronacrisis ten onrechte wel wordt gedacht dat het stikstofprobleem zich als het ware ‘vanzelf’ heeft opgelost. “De abrupte afname van emissies van stikstofoxiden (NOx) is naar verwachting tijdelijk en de ammoniakemissies (NH3) uit de landbouw zijn de afgelopen maanden niet afgenomen. Als de economie straks weer op gang komt, is het van belang dat stikstof de ontwikkelingen niet onnodig hindert”, aldus Johan Remkes.

Samenhangende noodzakelijke maatregelen

Om de natuurdoelen te halen, is het nodig dat de uitstoot van stikstof in 2030 halveert ten opzichte van 2019. Het Rijk dient deze reductiedoelstelling te vertalen naar opgaven per provincie, afhankelijk van wat per provincie in de Natura 2000 gebieden nodig is. Elke provincie vertaalt deze opgave naar gebiedsgerichte doelstellingen. In sommige provincies zal meer nodig zijn en in andere minder. Vóór 2040 moet de uitstoot zodanig zijn afgenomen, dat de Natura 2000 gebieden onder de kritische depositiewaarde zijn gebracht. Dit is de grens waarboven de natuur serieuze schade ondervindt van de stikstofuitstoot. Onder deze condities kan de natuur zich voor 2050 hebben hersteld. Het Adviescollege adviseert een Programma Nationale Natuurdoelstellingen te ontwikkelen, dat uiterlijk per 1 januari 2022 in werking moet treden. In dit programma moeten de noodzakelijke maatregelen op het gebied van natuurherstel en de aanpak van NOx- en NH3 emissies op een samenhangende wijze met elkaar zijn verbonden. Om deze maatregelen te kunnen bekostigen en de transitie mogelijk te maken, adviseert het Adviescollege een stabiel begrotingsfonds in te richten met voldoende middelen tot 2040.

Geen streven maar een verplichting

De uitvoering van natuurherstelmaatregelen en de emissiereductie van 50% in 2030 moeten worden gezien als een resultaatverplichting en niet als een streven. Daarom moet dit ook in wet- en regelgeving worden vastgelegd. “Alleen met voldoende juridische borging kan geloofwaardig uitvoering worden gegeven aan de PAS-uitspraak van de Raad van State”, stelt het Adviescollege.

Verschil aanpak NOx en NH3

In het eindadvies maakt het Adviescollege een nadrukkelijk onderscheid tussen de aanpak van NOx en de aanpak van NH3. NOx wordt vooral veroorzaakt door verbranding van fossiele brandstoffen, NH3 door biologische processen, met name in de landbouw. NOx verspreidt zich vooral in hogere luchtlagen, NH3 in de lagere luchtlagen en slaat daardoor dichter bij de bron neer. Dat pleit voor een gebiedspecifieke aanpak van NH3, en een meer generieke aanpak voor NOx.

Nieuw perspectief: emissiearme landbouw

Voor het halveren van ammoniakemissies vanuit de landbouw adviseert het Adviescollege een gebiedspecifieke maatwerkaanpak. In de huidige landbouwpraktijk gaat ruim 40% van de gebruikte stikstof verloren naar bodem, water en lucht. De invoering van een Afrekenbare StoffenBalans moet het mineralengebruik in de landbouw weer in balans brengen. Hiervoor is tevens een grondige modernisering van het Nederlandse mestbeleid nodig. Goed ruimtelijk beleid kan daarnaast een substantiële bijdrage leveren aan emissiereductie, met optimalisatie van landbouw op basis van de kwaliteit van de landbouwgronden, oftewel: ‘Boeren op de goede gronden en aangepast aan de omgeving’. Daarnaast adviseert het Adviescollege een geavanceerd meetnet te ontwikkelen, waarbij de ammoniakconcentraties in het landelijk gebied zó gemeten worden dat ze kunnen worden herleid naar specifieke emissiebronnen en er sprake is van transparantie.

Evenwichtig

Ook de sectoren die NOx uitstoten moeten die uitstoot met 50% verminderen. Iedere sector (de mobiliteitssector, de industrie, energiebedrijven en de bouwsector) moet dat doen op een evenwichtige wijze die aansluit bij het Klimaatakkoord en het Schone Lucht Akkoord. Hiermee kan voor een groot aantal kleinere NOx‑emissies een vereenvoudiging van de beoordeling plaatsvinden. Voor zogeheten ‘piekbelasters’ (bronnen met een grote NOx-uitstoot zoals een industrieel bedrijf, vervoersknooppunten, zee- en luchthavens) kunnen naast de generieke aanpak aanvullende gebiedspecifieke maatregelen worden genomen.

Bouwsector

Speciale aandacht vraagt het Adviescollege voor de bouwsector: “Bouwbedrijven zijn hard geraakt, omdat na de uitspraak van de Raad van State vergunningverlening voor bouwactiviteiten vrijwel geheel is stilgevallen. En dat terwijl de bijdrage van de bouwsector aan de stikstofemissies beperkt is. Een investering in deze sector – vergelijkbaar met middelen voor andere sectoren – is daarom noodzakelijk, ook omdat deze sector juist nu van groot belang is voor het weer op gang krijgen van de economie.” Het Adviescollege adviseert daarom om voor tijdelijke emissies tijdens bouwactiviteiten voldoende stikstokruimte beschikbaar te stellen, op basis van een goed onderbouwde drempelwaarde.

Gebiedsgericht

De provincies vervullen volgens het Adviescollege een sleutelrol voor natuurherstel en in het terugdringen van de stikstofuitstoot, op basis van de gebiedspecifieke maatwerkaanpak. Zij moeten het voortouw nemen en – samen met gemeenten, waterschappen en terreinbeherende organisaties – in kaart brengen wat de lokale opgaven zijn, en welke maatregelen en normen daarbij passen.