In veel gemeenten is het een actueel gespreksonderwerp: waar willen of moeten we samenwerken? En hoe hebben we onze samenwerkingsverbanden nu eigenlijk georganiseerd? Voor gemeenteraden speelt dan vaak ook nog: hoe houden we zicht hierop? Niet zo verwonderlijk gezien de vele taken die gemeenten intussen niet meer zonder samenwerking uit (kunnen) voeren na de decentralisaties vanuit het Rijk.

Voor gemeenteraden is het des te lastiger geworden om hun democratische rol in te vullen ten aanzien van deze samenwerking, waarop ze in feite slechts indirect toezicht kunnen houden. Waarom zou je als gemeente eigenlijk samenwerken? En welke vormen van samenwerking zijn er? En wat nou als je samenwerking wilt ‘ontvlechten’? In dit artikel geven we inzicht in de opties en onze ervaringen vanuit Lysias.

Waarom zou je samenwerken?

Meestal wordt samenwerken gezien als een positieve ontwikkeling. Twee weten meer dan één, dus prima idee om te gaan samenwerken, toch? Er kan sprake zijn van een gedeeld perspectief of gezamenlijk idee, maar ook van een gezamenlijk probleem. Met name dat laatste is sinds de decentralisaties van het Rijk een veel voorkomende situatie. Dan is samenwerking weliswaar een uitkomst, maar of het echt van harte gaat en of er ruimte is voor andere keuzes is de vraag. Voorbeelden van recente ontwikkelingen zijn de Veiligheidsregio’s, Regiodeals en de samenwerkingsverbanden in het sociale domein.

Bij samenwerkingsvraagstukken kunnen drie eenvoudige vragen helderheid brengen:

1. Is er een gemeenschappelijk doel vanuit gevoelde urgentie?
2. Hebben de betrokkenen elkaar nodig om dat doel te bereiken?
3. En is iedereen bereid om zich in te zetten om de samenwerking tot een succes te maken?

Met deze vragen is al snel te zien of de samenwerking een succes kan worden of waar wellicht het fundament minder sterk is. Ook een gemeenteraad kan deze vragen benutten om te toetsen of een ambtelijke samenwerking wenselijk is en toegevoegde waarde heeft.

Vormen van samenwerking

Samenwerking tussen gemeenten (en andere overheden) kent vele verschijningsvormen.

Het begint uiteraard met alles zelf doen (en dus geen samenwerking), hoewel dit in de praktijk niet (meer) voorkomt. Alle gemeenten nemen deel aan formele of informele samenwerkingsverbanden en netwerken. Het aantal is de laatste jaren sterk toegenomen. Regelmatig (her)oriënteren gemeenten zich op hun bestuurlijke en ambtelijke toekomst en wijze van samenwerken. Voor gemeente Enkhuizen voerden we recent zo’n onderzoek uit. Zie: Verkenning bestuurlijke toekomst Enkhuizen – Lysias Advies

Informele samenwerking

Alle gemeenten werken samen met andere gemeenten of overheden. Vaak is dit informeel, ad hoc en zonder formeel vastgelegde afspraken. Het gaat dan vaak over samenwerking op bepaalde beleidsterreinen, waar goede contacten zijn met buurgemeenten. Kennis en praktijkervaring worden uitgewisseld, vaak via directe persoonlijke contacten. Gezien het informele karakter zijn hier meestal geen afspraken over gemaakt of structuren voor ingericht. Het raakt in dat opzicht dus meestal ook niet aan de rol van de gemeenteraad.

Formele samenwerking

Bij formele samenwerkingsvormen zijn er wel afspraken gemaakt over de samenwerking. Vaak vanuit een bepaald doel of beleidsthema, soms met een of meerdere gemeenten, soms juist met een behoorlijk grote groep gemeenten in een netwerk. Soms zijn daar ook andere overheden als provincies en waterschappen bij betrokken. Vanuit Lysias waren we bijvoorbeeld betrokken bij de samenwerking in Noord-Veluwe. Recente voorbeelden van samenwerking zijn de P-10 gemeenten (samenwerking van intussen 29 plattelandsgemeenten), de recent gestarte K-80 (samenwerkingsverband van 80 kleine gemeenten) en de Regiodeals waar gemeenten rondom een regioagenda samenwerken. Hier komt de gemeenteraad voorzichtig in beeld, ze zullen vooral betrokken worden bij de aanvraag om lid te worden en bij bijzonderheden binnen deze samenwerking.

Georganiseerde samenwerking: Gemeenschappelijke Regeling (GR)

Nog een stap verder is het aangaan van een georganiseerd samenwerkingsverband, in het algemeen in de vorm van een Gemeenschappelijke Regeling (GR-en). Een gemeenschappelijke regeling is een besluit tot samenwerking tussen bestuursorganen van gemeenten, provincies, waterschappen, rechtspersonen of andere openbare lichamen ter behartiging van een of meer bepaalde belangen van die bestuursorganen. In de Wet gemeenschappelijke regelingen (WGR) is geregeld hoe een gemeenschappelijk regeling moet worden ingericht en in het centrale register is terug te vinden welke GR-en in het leven zijn geroepen. Er zijn vijf soorten GR-en: de regeling zonder meer, de centrumgemeente, een gemeenschappelijk orgaan, de bedrijfsvoeringsorganisatie en een openbaar lichaam.

Gemeenten nemen in het algemeen deel aan enkele tot vele tientallen GR-en. Zie dan als gemeenteraad het overzicht maar eens te houden. Via het bestuur heeft een gemeente invloed, maar als gemeenteraad heb je eigenlijk alleen maar indirecte invloed via de contacten met het eigen College van B&W en de positie die zij innemen in het Algemeen en/of Dagelijks Bestuur.

Vanuit Lysias zijn we betrokken geweest bij de vormgeving en evaluatie van allerlei soorten GR-en, zoals bijvoorbeeld SW-bedrijven en ambtelijke samenwerkingsorganisaties. Recent hebben we een evaluatie uitgevoerd van de samenwerking tussen provincie en gemeenten binnen Groningen Seaports.

Federatiegemeente

Een relatief nieuwe ontwikkeling is die van de federatiegemeente. Een federatiegemeente kent twee varianten: een gemeentelijke en een regionale federatie. Bij een gemeentelijke federatie moet worden gedacht aan een gemeente met een of meerdere kernen met eigenstandige taken en bevoegdheden, min of meer te vergelijken met de vroegere deelgemeenten. Zowel de gemeente als de kernen kennen een orgaan dat rechtstreeks door de inwoners wordt gekozen. Bij een regionale federatie vormen minstens drie gemeenten een federatie. Bepaalde taken worden van de afzonderlijke gemeenten naar de regionale federatie overgeheveld. Zowel de afzonderlijke gemeenten als de federatie kennen een rechtstreeks gekozen algemeen bestuur.

Er zijn overigens nog geen praktijkvoorbeelden van een federatiegemeente, het is nu nog een denkmodel. Bij de verkenning van de bestuurlijke toekomst voor Enkhuizen (Verkenning bestuurlijke toekomst Enkhuizen – Lysias Advies) hebben we vanuit Lysias deze variant in overweging gegeven. Wellicht dat daar de komende jaren ervaring in de praktijk mee opgebouwd kan worden.

Herindeling en fuseren

De meest vergaande vorm van samenwerken is samengaan. We hebben het dan over een herindeling. Bij een herindeling is er sprake van de instelling en opheffing van gemeenten. Waarbij door de wijziging van de gemeentegrenzen het aantal inwoners van tenminste één van de betrokken gemeenten met 10% of meer gaat toe- of afnemen. Bij een herindeling gaan gemeenten politiek-bestuurlijk en ambtelijk op in één nieuwe gemeente, er is sprake van fusie. De oude gemeenten worden opgeheven en de autonomie gaat over aan de nieuwe gemeente.

Na herindelingsverkiezingen wordt een nieuwe gemeenteraad gevormd, alsmede één nieuw college en één ambtelijke organisatie. Het proces tot bestuurlijke fusie vindt plaats volgens een wettelijk traject op nationaal, regionaal en lokaal niveau. Vanuit Lysias hebben we ruime ervaring met herindelingstrajecten. Twee recente voorbeelden zijn Vijfheerenlanden (zie: Vijfheerenlanden: begeleiden van een unieke herindeling – Lysias Advies) en Eemsdelta (zie: Herindeling gemeenten Appingedam, Delfzijl en Loppersum – Lysias Advies)

Als het niet meer gaat: ontvlechten

Niet altijd wordt samenwerking het succes waar vooraf op gehoopt wordt of verandert de context rond samenwerking. Het komt dan ook regelmatig voor dat samenwerking weer beëindigd wordt. Vanuit Lysias zijn we betrokken geweest bij diverse ontvlechtingstrajecten, zoals de Werkorganisatie Ommen-Hardenberg en De Kompanjie (Veendam en Pekela). Voor Noardeast-Fryslân en Dantumadiel deden we onderzoek naar de impact van ontvlechting: Als er een einde komt aan samenwerking – Lysias Advies. En recent werkten we scenario’s uit voor Achtkarspelen en Tytsjerksteradiel: ‘Een scheiding tussen Achtkarspelen en Tytsjerksteradiel? Dat zou nog eens duur en ingewikkeld kunnen worden’ – Lysias Advies

Het zijn stuk voor stuk intensieve trajecten die veel tijd en aandacht vragen van zowel politiek en bestuur als van de ambtelijke organisatie. Ze vragen daarna om aandacht voor de eigen organisatieontwikkeling, zie Veendam vooruit, bouw mee! – Lysias Advies

En ze leiden tot de vraag: als we dit niet willen, wat dan (wel)? In feite zijn we dan terug bij het begin van dit artikel en de fundamentele vraag: waarom zou je samenwerken?

Meer weten?

Meer weten over samenwerken en hoe dit te organiseren? Of evalueren hoe uw samenwerking ervoor staat? Vanuit Lysias Advies gaan we graag in gesprek hierover.