Terug

14/12/2021

Als onderzoek het vertrouwen in de overheid juist verkleint

Doen al die onderzoeken die de overheid jaarlijks laat uitvoeren het vertrouwen in de overheid goed? Niet als onderzoek eigenlijk niet nodig is, als het motief onduidelijk is en als belanghebbenden niet worden betrokken. Onderzoek met blinde vlekken biedt schijnhouvast en zorgt voor een neerwaartse spiraal waarin de overheid het vertrouwen van burgers in haar optreden verkleint in plaats van vergroot, stellen Magdeleen Sturm en Yoram Poot. Dit is deel 1 van een tweeluik over onderzoek en vertrouwen in de overheid.

Aan de lopende band verlenen gemeenten, ministeries en andere overheidsorganisaties opdrachten aan onderzoekers. Veel van deze onderzoeken leiden niet tot maatschappelijk resultaat en belanden ‘in de la’ of leiden juist tot meer controverse. Neem Lelystad Airport, waar ruim 50 onderzoeken zijn uitgevoerd, zonder duidelijkheid over de opening van het vliegveld. Of neem de situatie rond Tata Steel. Al jarenlang wordt onderzoek gestapeld naar de schadelijke gevolgen van de fijnstofemissies. Nog steeds is er geen duidelijkheid over het perspectief voor de inwoners, alhoewel het laatste onderzoek door het RIVM mogelijk voor een doorbraak heeft gezorgd. Een groep omwonenden is het vertrouwen in de overheid verloren en is zelf begonnen om geld in te zamelen voor onderzoek dat – in hun ogen – wél op de relevante vragen ingaat.

‘De aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer worden in bijna 40 procent van de gevallen niet opgevolgd’

Onderzoek waar jaarlijks miljoenen aan belastinggeld voor wordt uitgetrokken, verdient een maatschappelijk resultaat. Dat mogen burgers van de overheid verwachten. Onderzoek op onderzoek zonder oplossingen schaadt het vertrouwen van die burger in de overheid. Terwijl onderzoek meestal juist is bedoeld om de overheid in staat te stellen om voortvarender op te treden.

Vaak ligt het gebrek aan resultaat niet aan de kwaliteit van de onderzoekers: ook de aanbevelingen die de Algemene Rekenkamer doet in haar rapporten, worden in bijna 40 procent van de gevallen niet opgevolgd, bleek uit de eigen monitoring eerder dit jaar. Maar waar ligt het dan wel aan? Wij zien drie oorzaken.

De onderzoeksreflex
Als eerste gaat het om de vraag: is onderzoek echt nodig? Bestuurders voelen zich, vaak opgejaagd door de publieke opinie, niet altijd gelegitimeerd tot actie over te gaan tot ze op alle mogelijke vragen een antwoord hebben. Onze ervaring is dat die risicoaversie alleen maar toeneemt. We zien een verband met de steeds sterkere politieke afrekencultuur en politieke versnippering, waardoor politiek draagvlak smal is. Als de belangen groot zijn en uiteenlopen, kan onderzoek zo eindeloos door blijven gaan. Steeds zijn er vanuit het perspectief van een van de belanghebbenden wel kanttekeningen te zetten bij de uitkomsten. Het vraagt bestuurlijke moed om dan een streep te trekken en een besluit te nemen.

‘Is bij falend overheidsoptreden onderzoek altijd de oplossing?’

Wat ook veelvuldig voorkomt, is dat onderzoek wordt gebruikt als vluchtheuvel om te ontkomen aan de – politieke – waan van de dag. “Is er een fout gemaakt? We laten grondig onderzoeken hoe dat kan, en zorgen dat het niet weer gebeurt”. Maar is bij falend overheidsoptreden onderzoek altijd de manier om verantwoordelijkheid te nemen en vertrouwen te herstellen? De oplossing voor dit herstel kan ook dichterbij liggen, namelijk door oprechte excuses aan te bieden en gedupeerden te vragen wat ze nodig hebben. Onderzoek is soms wel nodig om onderliggende patronen inzichtelijk te maken maar het hoeft optreden door de overheid niet in de weg te staan. Als handelen wacht op onderzoek, ontstaat al snel het gevoel van het willen ontlopen van verantwoordelijkheid. Daardoor komen onderzoekscommissies, die vaak heel goed werk doen, in een kwaad daglicht te staan. En ook dat ondermijnt weer het vertrouwen.

Bovendien leidt een voortdurende focus van onderzoek op datgene wat niet goed gaat, ook tot een vertekend beeld binnen de overheid en bij burgers over haar functioneren. Als onderzoek blijft problematiseren, of telkens wordt ingezet wanneer sprake is van een incident, kan het vertrouwen van burgers in de overheid in een neerwaartse spiraal belanden. Immers, als onderzoek ingestoken wordt om een oplossing te bieden, maar dat niet doet, zal vervolgonderzoek dat weer niet deze belofte nakomt, het vertrouwen alleen maar verder schaden. Onze ervaring is dat een goed gesprek en een strak proces om besluiten te nemen, vaak een beter idee is dan weer een onderzoek.

Onduidelijkheid over het motief
Vaak blijft onderzoek (herhaaldelijk) zonder maatschappelijk resultaat omdat de vraag en de aanpak niet aansluiten bij het achterliggende motief. In ons boek Niet weer een onderzoek werken we zes motieven uit, die kunnen omslaan in het tegendeel. Dan gaat het niet om verantwoording afleggen, maar wordt onderzoek een moetje. Of het onderzoek wordt verkocht als bedoeld om een keuze te maken, maar is in feite bedoeld om een al gemaakte keuze te legitimeren. Als die duidelijkheid over het motief er niet is, leidt het bij de afronding altijd tot gedoe tussen onderzoeker en opdrachtgever. Of het onderzoek wordt door betrokkenen niet serieus genomen omdat ze het motief niet vertrouwen.

In het verlengde hiervan ligt een niet passende vraagstelling. Een vraag kan te smal zijn, maar ook te breed. In het eerste geval blijven relevante aspecten buiten beeld, in het tweede zal het onderzoek geen duidelijk antwoord geven, omdat er simpelweg te veel is om te onderzoeken. Of het duurt zo lang, dat de urgentie is verdwenen. Wat we vaak mis zien gaan is dat de vraagstelling aan het begin zodanig wordt dichtgetimmerd, dat relevante bevindingen die niet passen bij de vraag ‘out of scope’ blijven. Wij pleiten er daarom voor om tussentijds te evalueren of de gestelde vraag nog voldoet, en die zo nodig aan te passen.

‘Het betrekken van belanghebbenden bij onderzoeken is cruciaal’

De casus van Tata Steel geeft zicht op waar het ook mis kan gaan; de onderzoeksvraag sluit niet aan bij de maatschappelijke vraag. Eerder dit jaar concludeerde de voormalige Haagse ombudsman Peter Heskes dat de naam Tata Steel terecht geschrapt was in een onderzoek van de GGD Kennemerland naar het aantal kankergevallen in de IJmondregio. Het onderzoek ging immers niet over individuele bronnen. Maar hij zei ook dat het onderzoek niet aansloot bij de maatschappelijke vraag, namelijk: wie is verantwoordelijk voor de vervuiling en hoe gaat de overheid de onrust onder inwoners wegnemen? Dat geldt voor veel van de onderzoeken die zijn gedaan.

Belanghebbenden niet betrokken
Bij elk onderzoek en al helemaal bij complexe maatschappelijke vraagstukken is de betrokkenheid van belanghebbenden cruciaal om de uitkomsten van het onderzoek geaccepteerd en uitvoerbaar te krijgen. Toch worden belanghebbenden maar al te vaak alleen gezien als onderzoeksobject, en daardoor niet of te laat in het onderzoeksproces betrokken. Ze mogen vaak niet meedenken over de probleemstelling en de onderzoeksvragen. Het komt ook voor dat niet duidelijk is wat met hun bijdrage wordt gedaan en dat leidt dan tot onvrede en wantrouwen. Daarmee loop je het risico dat een onderzoek geen aanknopingspunten biedt voor het oplossen van de problemen waar betrokkenen mee te maken hebben. Het eerdergenoemde voorbeeld van Tata Steel illustreert dat. Hoe jammer is het dat omwonenden van Tata Steel zich nu gedwongen zien om zelf onderzoek te doen, in plaats van dat de overheid gebruik maakt van hun kennis en inzichten, door hen een rol te geven in de begeleiding van het onderzoek. We zien het ook terug bij onderzoeken over de transitie in de landbouw. Op het moment dat boeren(organisaties) niet meedoen, wordt het een stuk lastiger om, ongeacht de kwaliteit van het onderzoek, met de uitkomsten aan de slag te gaan.

‘Voor onafhankelijke oordeelsvorming is een meervoudig perspectief nodig’

Dit probleem ontstaat vaak door een misverstand over onafhankelijk onderzoek. Voor onafhankelijke oordeelsvorming is namelijk geen strikte onafhankelijkheid nodig, maar wel een meervoudig perspectief. Dit misverstand zagen we bijvoorbeeld bij het zoeken naar een onafhankelijke onderzoeker die de beveiliging van Peter R. de Vries zou doen. Advocaten en familie hechten – terecht – aan onafhankelijke oordeelsvorming. Het is logisch dat ze daarom vraagtekens zetten bij de initiële keuze van de minister voor Tjibbe Joustra als onafhankelijk onderzoeker. Hij was immers Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding, de voorloper van de NCTV die een rol speelde in de beveiliging van De Vries. Maar nu is de balans helemaal naar de andere kant doorgeslagen. De strikt onafhankelijke Onderzoeksraad voor Veiligheid doet nu het onderzoek. De OvV bepaalt zelf welke vragen hij beantwoordt en geeft zelfs geen informatie hoe het ermee staat, noch hoe het onderzoek doet en in welk tempo. En dus is het afwachten wat de OvV oplevert, en wanneer. Beter was geweest als minister, advocaten en familie hadden overlegd over de onderzoeksvragen, de timing en de keuze voor een (of meer) onderzoeker(s). Ze hadden gezamenlijk kunnen optreden als opdrachtgever. Dat is weliswaar ongebruikelijk, maar het had ervoor gezorgd dat de verwachtingen beter op elkaar waren afgestemd. En dat de onderzoeker met de verschillende perspectieven rekening zou moeten houden. Dat staat onafhankelijke oordeelsvorming op geen enkele manier in de weg, als de belanghebbenden zich niet inhoudelijk (kunnen) bemoeien met de uitvoering van het onderzoek en de conclusies. En daar kun je goede afspraken over maken.

In het tweede deel van dit tweeluik gaan we in op hoe onderzoek wél het vertrouwen in de overheid kan vergroten. Daarbij gaan we in op het betrekken van belanghebbenden bij het Nationaal Programma Rotterdam-Zuid.

Gepubliceerd op Platform O (www.platformoverheid.nl)

Share:

Yoram Poot

Adviseur

meer recente nieuwsberichten

GALA zet in op meer preventie
Centrale rol voor gemeenten, bundeling middelen
08/02/2023
Lysias versterkt ‘opgavegericht realiseren’
Aldrik Dijkstra gestart bij Lysias
07/02/2023
Senior organisatieadviseur
Breng jij beweging in het publieke domein?
06/02/2023
Piet & Pino: Alles komt samen in gebiedsontwikkeling
Podcast over gebiedsontwikkeling
02/02/2023