Terug naar overzicht

Samenwerken of samengaan, of toch niet?

23-03-2022

Samenwerken of samengaan, of doen we het als gemeente toch liever alleen? De afgelopen tijd was er naast de inhoudelijke thema’s als wonen, jeugdzorg en de energietransitie rondom de gemeenteraadsverkiezingen aandacht voor de positie van gemeenten en de gemeenteraad in relatie tot samenwerking. Voor gemeenteraden wordt het steeds lastiger om hun democratische rol in te vullen door het aantal en de complexiteit van samenwerkingsvormen, waarop ze slechts indirect toezicht kunnen houden. Maar welke vormen van samenwerking zijn er? En waarom zou je willen samenwerken?

Vormen van samenwerking
Samenwerking tussen gemeenten (en andere overheden) kent veel verschijningsvormen. Het begint uiteraard met geen samenwerking, hoewel dit in de praktijk niet (meer) voorkomt. Alle gemeenten nemen deel in formele of informele samenwerkingsverbanden en netwerken, die in aantal de laatste jaren zijn toegenomen, en regelmatig (her)oriënteren gemeenten zich op hun bestuurlijke en ambtelijke toekomst en wijze van samenwerken. Momenteel zijn we vanuit Lysias betrokken bij een dergelijk traject voor een gemeente in het westen van Nederland.

Informele samenwerking
Alle gemeenten werken samen met andere gemeenten of overheden. In informele zin gaat het dan vaak over samenwerking op bepaalde beleidsterreinen, waar goede contacten zijn met buurgemeenten. Kennis en praktijkervaring worden uitgewisseld, vaak via directe persoonlijke contacten. Gezien het informele karakter zijn hier meestal geen afspraken over gemaakt of structuren voor ingericht. Het raakt in dat opzicht dus meestal ook niet aan de rol van de gemeenteraad.

Formele samenwerking
Bij formele samenwerkingsvormen zijn er wel afspraken gemaakt over de samenwerking. Vaak vanuit een bepaald doel of beleidsthema, soms met een of meerdere gemeenten, soms juist met een behoorlijk grote groep gemeenten in een netwerk. Vanuit Lysias waren we bijvoorbeeld betrokken bij de samenwerking in Noord-Veluwe: Samenwerking Noord-Veluwe: krachtiger en goedkoper | Lysias Advies. Recente voorbeelden van samenwerking zijn de P-10 gemeenten (samenwerking van intussen 29 plattelandsgemeenten) en de zeer recent gestarte K-80 (samenwerkingsverband van 80 kleine gemeenten). Hier komt de gemeenteraad voorzichtig in beeld, ze zullen vooral betrokken worden bij de aanvraag om lid te worden en bij bijzonderheden binnen deze samenwerking.

Georganiseerde samenwerking: Gemeenschappelijke Regeling (GR)
Nog een stap verder is het aangaan van een georganiseerd samenwerkingsverband, in het algemeen in de vorm van een Gemeenschappelijke Regeling (GR-en). Een gemeenschappelijke regeling is een besluit tot samenwerking tussen bestuursorganen van gemeenten, provincies, waterschappen, rechtspersonen of andere openbare lichamen ter behartiging van een of meer bepaalde belangen van die bestuursorganen. In de Wet gemeenschappelijke regelingen (WGR) is geregeld hoe een gemeenschappelijk regeling moet worden ingericht en in het centrale register is terug te vinden welke GR-en in het leven zijn geroepen. Er zijn vijf soorten GR-en: de regeling zonder meer, de centrumgemeente, een gemeenschappelijk orgaan, de bedrijfsvoeringsorganisatie en een openbaar lichaam.

Gemeenten nemen in het algemeen deel aan enkele tot tientallen GR-en. En zie dan als gemeenteraad het overzicht maar eens te houden. Via het bestuur heeft een gemeente invloed, maar de gemeenteraad heeft alleen maar indirecte invloed via de contacten met het eigen College van B&W en de positie die zij innemen in het Algemeen en/of Dagelijks Bestuur. Vanuit Lysias zijn we betrokken geweest bij de vormgeving en evaluatie van allerlei soorten GR-en, zoals bijvoorbeeld Sociale Werkvoorziening-bedrijven en ambtelijke samenwerkingsorganisaties.

Federatiegemeente
Een relatief nieuwe ontwikkeling is die van de federatiegemeente. Een federatiegemeente kent twee varianten: een gemeentelijke en een regionale federatie. Bij een gemeentelijke federatie moet worden gedacht aan een gemeente met een of meerdere kernen met eigenstandige taken en bevoegdheden, min of meer te vergelijken met de vroegere deelgemeenten, zowel de gemeente als de kernen kennen een orgaan dat rechtstreeks door de inwoners wordt gekozen. Bij een regionale federatie vormen minstens drie gemeenten een federatie. Bepaalde taken worden van de afzonderlijke gemeenten naar de regionale federatie overgeheveld. Zowel de afzonderlijke gemeenten als de federatie kennen een rechtstreeks gekozen algemeen bestuur.

Er zijn overigens nog geen praktijkvoorbeelden van een federatiegemeente, het is nu nog een denkmodel. Bij de verkenning van de bestuurlijke toekomst een gemeente in het westen van ons land hebben we vanuit Lysias deze variant in overweging gegeven. Wellicht dat daar de komende jaren ervaring in de praktijk mee opgebouwd kan worden.

Herindeling
De meest vergaande vorm van samenwerken is samengaan. We hebben het dan over een herindeling. Bij een herindeling is er sprake van de instelling en opheffing van gemeenten, waarbij door de wijziging van de gemeentegrenzen het aantal inwoners van tenminste één van de betrokken gemeenten met 10 procent of meer gaat toe- of afnemen. Bij een herindeling gaan gemeenten politiek-bestuurlijk en ambtelijk op in één nieuwe gemeente. De oude gemeenten worden opgeheven en de autonomie gaat over aan de nieuwe gemeente.

Na herindelingsverkiezingen wordt een nieuwe gemeenteraad gevormd, alsmede één nieuw college en één ambtelijke organisatie. Het proces tot bestuurlijke fusie vindt plaats volgens een wettelijk traject op nationaal, regionaal en lokaal niveau. Vanuit Lysias hebben we ruime ervaring met herindelingstrajecten. Twee recente voorbeelden zijn Vijfheerenlanden (zie: Vijfheerenlanden: begeleiden van een unieke herindeling | Lysias Advies) en Eemsdelta (Zorgvuldige projectleiding voor succesvolle herindeling | Lysias Advies).

Waarom zou je samenwerken?

Meestal wordt samenwerken gezien als een positieve ontwikkeling. Twee kunnen en weten meer dan één, dus prima idee om te gaan samenwerken, toch? Er kan sprake zijn van een gedeeld perspectief of gezamenlijk idee, maar ook van een gezamenlijk probleem. Met name dat laatste is sinds de decentralisaties van het rijk een veel voorkomende situatie. Dan is samenwerking weliswaar een uitkomst, maar of het echt van harte gaat en of er ruimte is voor andere keuzes, is de vraag. Voorbeelden van recente ontwikkelingen zijn de Veiligheidsregio’s en de samenwerkingsverbanden in het sociaal domein.

Bij samenwerkingsvraagstukken kunnen drie eenvoudige vragen helderheid brengen:

  • Is er een gemeenschappelijk doel vanuit gevoelde urgentie?
  • Hebben de betrokkenen elkaar nodig om dat doel te bereiken?
  • En is iedereen bereid om zich in te zetten om de samenwerking tot een succes te maken?

Er is veel meer te zeggen over de organisatie van samenwerking, maar met deze vragen is al snel te zien of de samenwerking een succes kan worden of waar wellicht het fundament minder sterk is. Ook een gemeenteraad kan deze vragen benutten om te toetsen of een ambtelijke samenwerking wenselijk is en toegevoegde waarde heeft.

Als het niet meer gaat: ontvlechten

Niet altijd wordt samenwerking het succes waar vooraf op gehoopt wordt of verandert de context rond samenwerking. Het komt dan ook regelmatig voor dat samenwerking weer beëindigd wordt. Vanuit Lysias zijn we betrokken geweest bij diverse ontvlechtingstrajecten, zoals de Werkorganisatie Ommen-Hardenberg en De Kompanjie (Veendam en Pekela). Momenteel zijn we betrokken bij de verkenning van de ontvlechting van twee gemeenten in het noorden van het land.

Het zijn stuk voor stuk intensieve trajecten die veel tijd en aandacht vragen van zowel politiek en bestuur als ook van de ambtelijke organisatie. En ze leiden tot de vraag: als we dit niet willen, wat dan (wel)? Dan zijn we weer terug bij het begin van dit artikel én de fundamentele vraag: waarom zou je willen samenwerken?


Meer weten?
Meer weten over samenwerken en hoe dit te organiseren? Of evalueren hoe uw samenwerking ervoor staat? Onze ervaren organisatieadviseur Frank Burkels graag met u hierover in gesprek.

Anderen bekeken ook